Trudności i wyzwania Europy społecznej, Stéphane de La Rosa

Brak Europy socjalnej czy trwałość powracającej krytyki Unii Europejskiej

Istnieje uderzająca ciągłość w mówieniu o Europie socjalnej przy okazji sześćdziesiątej rocznicy podpisania traktatów rzymskich. Piętnowanie braku lub niedostateczności integracji społecznej, która byłaby przeciwwagą dla integracji stricte gospodarczej, jest starym wężem morskim w debatach nad procesem budowy Europy.

Oceńmy to przez pryzmat dwóch stwierdzeń. W odniesieniu do pierwszego: "Harmonizacja musi być przeprowadzona w kierunku postępu społecznego, w kierunku równoległego wzrostu świadczeń społecznych, a nie, jak obawiają się od tak dawna rządy francuskie, z korzyścią dla krajów najbardziej konserwatywnych i ze szkodą dla krajów najbardziej zaawansowanych społecznie"; w odniesieniu do drugiego: "mając na uwadze, że polityka gospodarcza i społeczna musi służyć obywatelom, w tym poprzez promowanie zrównoważonej i odpowiedzialnej społecznie działalności gospodarczej w warunkach równej konkurencji, a także mając na uwadze, że jednostka jest również najważniejszym czynnikiem konkurencyjności przedsiębiorstwa i sprawnego funkcjonowania całej gospodarki". Chociaż styl literacki tych dwóch tekstów jest różny, można łatwo dostrzec, jako element ciągłości, potrzebę uznania integracji z Unią za integrację społeczną w szerokim sensie, która ma na celu pogłębienie i zagwarantowanie korzystania z praw społecznych, a ogólniej rzecz ujmując, uczynienie z ochrony osoby ludzkiej matrycy projektu europejskiego.

A przecież między tymi dwoma tekstami jest 60 lat różnicy! Pierwszy z nich to fragment wizjonerskiego przemówienia Pierre'a Mendèsa France'a przed Zgromadzeniem Narodowym w styczniu 1957 r., w którym były przewodniczący Rady podkreśla niespójności traktatu, który zostanie podpisany w marcu tego samego roku. Drugi to wyciąg z rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 19 stycznia 2017 r., w której wzywa się Komisję do określenia europejskiego rdzenia praw socjalnych.

W ciągu sześćdziesięciu lat Wspólnota, a następnie Unia, z trudem zdołały zmienić to postrzeganie i powiązać projekt integracji z poczuciem, że dla największej liczby osób dotyczy on również postępu społecznego. W tym okresie wyborczym mamy do czynienia z niezliczonymi przemówieniami i oświadczeniami, w których na tle narodowego odosobnienia piętnuje się pracowników delegowanych, dumping społeczny, różnice płacowe między państwami, a ogólniej - cały szereg regresywnych środków, które są symptomatyczne dla nieistnienia Europy socjalnej.

Europejskie prawo socjalne jako czynnik umacniania praw socjalnych

Z pewnością istnieje element niesprawiedliwości w tych procesach, które podsycają nastroje eurosceptyczne, stanowiąc swego rodzaju punkt zborny dla rosnącej liczby formacji politycznych, które obiecują lepsze czasy dla społeczeństwa, w którym skumulowanych jest wiele bolączek.

Rocznica Traktatów Rzymskich powinna być jednak okazją do retrospektywnego i jasnego spojrzenia na osiągnięcia Unii w dziedzinie społecznej. Jak możemy nie pamiętać, że prawo wspólnotowe było podstawowym narzędziem, przynajmniej od czasu słynnego wyroku w sprawie Defenne v. Sabena (8 kwietnia 1976 r., C-43/75), w celu skłonienia państw do włączenia zasady równości wynagrodzeń dla mężczyzn i kobiet? Czy pamiętamy, że porozumienia ramowe zawarte przez europejskich partnerów społecznych w sprawie umów o pracę w niepełnym wymiarze godzin (1998 r.) i umów na czas określony (1999 r.) doprowadziły do bardziej ochronnej ewolucji naszego prawa, na przykład w odniesieniu do sytuacji pracowników kontraktowych w służbie cywilnej? Lub, w dziedzinie przedstawicielstwa zbiorowego, że prawo francuskie zostało kilkakrotnie uznane za niezgodne z dyrektywą 2002/14 w sprawie informowania i przeprowadzania konsultacji z pracownikami przedsiębiorstwa, w szczególności z powodu wyłączenia niektórych pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę na czas określony z obliczania progów (np. wyrok TSUE z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie Association de médiation sociale, C-176/12)? Czy uważamy, że dyrektywa 2000/78 w sprawie równości w zatrudnieniu, w połączeniu z ogólną zasadą niedyskryminacji ze względu na wiek, umożliwia blokowanie środków wprowadzonych przez kilka rządów, takich jak "Youth Smic", umowy młodzieżowe z uproszczonymi formami zwolnienia lub, zwłaszcza w Niemczech, umowy senioralne?

Powtarzające się nieporozumienia dotyczące ochrony praw socjalnych przez Unię

Te postępy i siatki ochronne wynikające z prawa UE są trudne do docenienia i zrozumienia w systemie, który nadmiernie determinuje wymiar gospodarczy. Sprawy Viking i Laval (11 grudnia 2007 r., C-438/05), pomimo wyważonego stanowiska, do którego dążył Trybunał, są tego symptomatyczne. Stwierdzając w tym samym wyroku, że prawo Unii uznaje prawo do działań zbiorowych za prawo podstawowe, ale nie może ono nieproporcjonalnie i nadmiernie ograniczać swobody gospodarczej, takiej jak świadczenie usług, Trybunał z pewnością wydał decyzję, która ma sens w systemie swobody przemieszczania się, ale która była mało zrozumiała dla związków zawodowych i podmiotów społecznych. Jest to być może jedna z najbardziej oczywistych słabości Europy socjalnej, która sięga samych początków integracji. Skoro tylko uznanie praw socjalnych przez Unię wynika z integracji gospodarczej i jako takie ma na celu uzasadnienie odstępstw od wymogów rynku wewnętrznego i prawa konkurencji, to siłą rzeczy pojawia się okazja do zakwestionowania podstaw tej socjalnej Europy. Coraz częściej powracający dyskurs na temat przywrócenia równowagi w integracji gospodarczej i społecznej ma sens w instytucjach lub wśród niektórych prawników, ale jest trudno dostępny dla większości ludzi.

Do tego dochodzi trudność, by Unia, w obecnym kształcie traktatów (i art. 153 TFUE, który określa obszary harmonizacji w sprawach społecznych), zajęła się aspektami społecznymi, które leżą u podstaw poczucia przynależności zbiorowej, takimi jak ustalanie płac, działania zbiorowe czy system ochrony socjalnej. Jest to fakt trwały, dopóki mechanizmy redystrybucji opierają się na zasadzie terytorialności państw.

Jednak poza ograniczeniami związanymi z podziałem kompetencji, w realizacji Europy społecznej z pewnością chodzi o kwestię metodologiczną. Na przełomie tysiącleci, przyjmując kolejno kilka agend polityki społecznej, Komisja starała się usystematyzować kilka "metod", aby je urzeczywistnić: przyjmowanie aktów legislacyjnych, zmierzające do terminowej harmonizacji krajowych praw socjalnych; negocjacje w ramach europejskiego dialogu społecznego, z wykorzystaniem umów ramowych; otwarta metoda koordynacji, sprzyjająca osiąganiu celów i wymianie dobrych praktyk; dobrowolna samoregulacja, polegająca na przyjmowaniu kodeksów postępowania w przedsiębiorstwach ponadnarodowych. Ta systematyzacja, której celem jest czytelność, z pewnością stała się przyczyną pewnego rodzaju zamieszania i odwrotu od integracji poprzez prawo.

Unia, a szerzej "Europa" czy "Bruksela", kojarzy się, dzięki metodzie otwartej, z całym dyskursem dotyczącym porównywania narodowych modeli społecznych i poszukiwania zbieżności z praktykami uznanymi za idealne. Dało to początek wszechobecnym obecnie odniesieniom do flexicurity, do modeli skandynawskich czy niemieckich; bardziej ogólnie, krytycznemu spojrzeniu na system krajowy w świetle działania innych modeli. Z pewnością nie jest to już kwestia prawa w jego klasycznym rozumieniu, ale raczej wpływu Unii na politykę społeczną państw. Również w tym przypadku postrzeganie tej formy wpływu może być szkodliwe dla konstrukcji Europy, która jest pojmowana jako przedsięwzięcie legitymizujące kosztowne reformy ludzkie i społeczne.

Wracając do wymogów integracji poprzez prawo w dziedzinie społecznej

W wyniku kruchej równowagi realizacja Europy społecznej jest głównym wymogiem w tym okresie rocznic i kwestionowania projektu europejskiego. Wymaga to jasnego i realistycznego dyskursu. Unia nie ma ani możliwości, ani rzeczywistego powołania, aby zastąpić państwa w tej kwestii. Musi ona jednak stanowić przeciwwagę dla zmian i wykorzystać zmiany zachodzące w świecie pracy, takie jak mnożenie się niepewnych umów, systematyczne odwoływanie się do negocjacji w przedsiębiorstwach, które najczęściej nie są zrównoważone, oraz pojawienie się nowych form pracy, które nie są częścią stosunku pracy opartego na wynagrodzeniu. Nie wystarczy spojrzeć z perspektywy różnych modeli w Europie, choćby dlatego, że każdy z nich ma swoje własne trajektorie i istnieje pewna iluzja w przekonaniu, że reformy podjęte w jednym kraju będą systematycznie skuteczne w innym.

Wyzwaniem dla Unii jest ponowne odkrycie drogi integracji poprzez prawodawstwo społeczne; poprzez aktualizację całej serii tekstów (dyrektywa w sprawie czasu pracy, dyrektywa w sprawie zwolnień grupowych, w sprawie przenoszenia własności przedsiębiorstw), poprzez zajęcie się ochroną pracowników zatrudnionych na podstawie niepewnych umów i w nowych formach zatrudnienia, poprzez unikanie mnożenia pułapek ubóstwa z niskimi płacami, które zwiększają liczbę ubogich pracowników; przede wszystkim poprzez pełne uwzględnienie przepisów socjalnych Karty Praw Podstawowych przy określaniu zaleceń gospodarczych skierowanych do państw.

Perspektywy te nie mogą być oddzielone od bardziej ogólnego znaczenia integracji. Ryzykując, że będzie to jedynie zbiór nierównych standardów ochronnych, Europa socjalna idzie w parze ze wzmocnieniem integracji politycznej, w razie konieczności ograniczonej do niektórych państw poprzez wzmocnioną współpracę. Aby Unia mogła być kojarzona z postępem społecznym, musi być nosicielem, przynajmniej dla bloku państw, projektu politycznego.